中國網/中國發展門戶網訊 自力更生是中華民族自立于世界民族之林的奮斗基點，自主創新是我國攀登世界科技高峰的必由之路。在全球科技競爭日益激烈的背景下，科技創新已經成為綜合國力的重要組成部分，只有在科技領域擁有持續的創新能力，才能在全球產業競爭中占據領先地位。科技領軍人才作為創新體系中的“引領者”，發揮著至關重要的作用。
2024年7月，黨的二十屆三中全會明確提出要構建支持全面創新的體制機制，深化人才發展體制機制改革，實施更加積極、開放、有效的人才政策。最近10余年來，我國科技人才隊伍的數量得到了顯著提升。全國人才資源總量從2010年的1.2億人增長到2019年的2.2億人，其中專業技術人才從5 550.4萬人增長到7 839.8萬人。根據《中國科技人才發展報告（2022）》報告，我國研發人員全時當量由2012年的324.7萬人年提高到2022年的635.4萬人年，穩居世界首位，我國已擁有一支規模宏大、素質優良的科技人才隊伍。盡管我國在科技人才隊伍建設上取得顯著成就，但仍存在不少問題，高層次人才特別是科技領軍人才的缺口依然較大。例如，在我國僅有屠呦呦一人獲諾貝爾科學獎項，其他知名國際科技大獎獲獎者數量也是寥寥無幾。在主要科技領域的重要獎項中，美國科學家占據54%，我國僅占0.67%。
如何有效促進科技人才的成長與發展，充分激發其創新活力，并在此基礎上不斷涌現出科技領軍人才？作為規范人類行為的一整套規則的制度，尤其是涉及科技人才成長與發展的基礎性、關鍵性制度，發揮著重要作用。基于此，本文從科技人才的成長規律和全鏈條發展過程出發，明確支持科技人才成長和發展基礎制度的內涵與特征，構建支持科技人才成長和發展的基礎制度框架體系，分析現狀與存在的問題，提出相關實踐路徑建議，為我國科技人才的成長和發展提供制度保障，助力更多的科技人才在制度的保障下成長為科技領軍人才。
支持科技人才成長和發展基礎制度的概念內涵與特征分析
支持科技人才成長和發展基礎制度的概念內涵
“制度”是政治學概念，制度主義學者認為制度是一系列規則，包括正式的和非正式的規則。制度在社會中具有基礎性的作用，其是決定長期經濟績效的根本因素。Kasper和Streit按照制度的性質和范圍，把制度劃分為根本制度、基礎制度與具體規章制度3個基本層次。根本制度是同生產力發展一定階段相適應的經濟基礎和上層建筑的統一體，如政治、經濟、文化、法律制度等；基礎制度是規范具體領域相關主體權利義務和行為的重大制度，如外交、金融、稅收、政黨、軍事、司法、教育、科技等領域的制度；具體規章制度是各種社會組織和工作部門規定的行為模式和辦事程序規則。
針對科技人才這一具體群體，剖析其基礎制度內涵需要涵蓋科技人才成長和發展的全鏈條過程：接受高質量的基礎教育和高等教育，掌握深厚的知識和技能，這是科技人才成長的起點，奠定了其未來發展的基礎。科技人才需要在職業生涯中通過崗位實踐和職業培訓，不斷積累經驗，提升專業能力。評價與激勵制度在其成長過程中發揮著重要作用，科學合理的評價制度和適當的激勵措施能夠為科技人才的學業生涯與職業生涯成長提供正確價值導向，激發其創新潛力，推動其持續產出創新成果。科技人才的發展還需要合理的流動機制，適應國家需求和個人職業發展的要求。在不同的崗位和領域積累多樣化的實踐經驗，可以幫助科技人才快速成長，并推動知識和技能的交流與創新。
因此，從基礎制度的定義出發、結合科技人才成長的關鍵環節，支持科技人才成長和發展的基礎制度是指基于人才發展內在邏輯與基本規律，規范人才的高質量教育、培養、評價與激勵，以及流動等重要科技人才活動而建立的發揮基礎性作用的制度安排，主要包括國家法律法規、國家層面制定和實施的涉及人才教育、培養、評價與激勵及人才流動等方面的具有普遍性意義的制度安排等。
支持科技人才成長和發展基礎制度的特征分析
支持科技人才成長和發展的基礎制度，對科技人才的成長以及是否能發展為科技領軍人才起著關鍵作用，缺少這些制度或者制度不完善，科技人才的潛力難以充分發揮，其成長與發展也會受到影響。基礎制度必須覆蓋科九宮格技人才成長與發展的全鏈條過程，對其成長與發展發揮著基礎性保障作用。
普適性。首先，從涵蓋對象上看，基礎制度要具備普適性，能夠涵蓋各類科技領域和不同行業的科技人才，保證處于不同職業生涯發展階段的科技人才都能從中受益。這種普適性可以確保制度的公平性和包容性，為各類科技人才提供均等的發展機會。
基礎性。其小班教學次，從基礎條件看，基礎制度應當為科技人才的成長提供堅實的基礎條件支撐。無論是科研資源的供給、教育與培訓，還是成果轉化機制，基礎制度都必須具備普遍適用的基礎性功能，確保科技人才擁有必要的成長環境和條件。
關鍵性。再次，從作用機制看，基礎制度在科技人才的成長中應起到關鍵性作用，能夠直接影響其創新成果、科研進展及職業發展。因此，基礎制度需要具備關鍵性特征，制度設計應圍繞科研核心需求和人才發展重點，確保其在科研支持、成果轉化、技術應用等關鍵環節發揮積極作用。
穩定性。最后，從人才成長周期看，科技人才的培養和發展是一個需要持續投入和長期支持的過程。基礎制度必須具有一定的穩定性特征，能夠為科技人才在不同職業階段提供持續穩定的環境支持，確保其科研創新的可持續性和個人發展的延續性。
支持科技人才成長和發展基礎制度的框架體系
基于人才成長的內在規律與發展路徑，本文認為支持科技人才成長和人才發展基礎制度框架體系應包括4個部分：人才高質量教育基礎制度、人才培養基礎制度、人才評價與激勵基礎制度和人才流動基礎制度。這一框架旨在全面覆蓋科技人才從教育啟蒙階段到專門化學習階段，再到職業學習階段的成長過程。
人才高質量教育基礎制度
人才高質量教育基礎制度指的是在基礎教育和高等教育階段針對基礎知識教育和創新思維培養的規章、制度和政策安排，旨在為科技人才的成長和發展提供有力保障，推進科技人才的自我實現和潛力釋放，促進整個社會的進步和發展。Aghion認為創新人才存量是影響創新效率的關鍵因素，一個國家想要接近技術前沿，就應該投資于發展高質量教育。人才高質量教育基礎制度包括基礎教育階段和高等教育階段的基礎制度。
基礎教育階段培養創新人才的任務是為具有智力優勢和發展潛質的學生提供適合的全面素質教育，在教育教學過程中始終秉持差異原則，因材施教，幫助學生順利進入拔尖創新人才后備梯隊。基礎教育階段涉及的基礎制度主要包括加強科學教育、完善考試招生制度、建立健全分層選拔機制等方面，如《中華人民共和國義務教育法》中提出要改革考試制度，并改進高級中等學校招生辦法，推進實施素質教育。
高等教育階段包括本科教育階段和研究生教育階段。Arrow認為高等教育階段是人才的“過濾器”，雇主可以將高等教育證書視為人力資本在某些方面的能力證明，選擇合適的員工。學位制度作為高等教育階段一項重要的基礎制度，不僅是對學生學術水平和研究能力的認可，也是衡量一個國家高等教育質量的重要標尺。《中華人民共和國學位法》中對學位授予資格、學位授予條件、學位授予程序及學位質量保障等作出了明確規定。
人才培養基礎制度
人才培養基礎制度以提升科技人才職業專業能力為主要目的，是進一步提高科技人才創新能力的重要環節。通過提供良好的培養機會和實踐平臺，可以幫助科技人才將所學知識和技能應用于實踐中，提高其實際操作能力和問題解決能力。在以往的研究中，有學者指出了知識生產過程對創新體系的關鍵作用，同時人們也普遍認識到知識并不能自動產生創新，將知識轉化為創新的關鍵因素是個人和組織開發和使用技能與專業知識的方式。
目前在科技人才培養階段涉及的基礎制度主要包括改革創新人才培養模式，建立以創新創業為導向的人才培養機制，加強職業技能培訓和繼續教育等方面的制度。例如，《“十三五”國家科技人才發展規劃》中就提出改革創新人才培養模式，構建培養、鍛煉和造就創新人才的體系，動員全社會參與到創新人才培養實踐的探索中來。
人才評價與激勵基礎制度
人才評價是引導科技人才發展的“指揮棒”。評價有助于發現人才的潛力和問題，評價結果還可以作為選拔和晉升的參考，為科技人才提供公平競爭和成長的機會。人才評價基礎制度改革通過調整評價標準、完善評價體系建設來釋放人才創新活力。人才激勵基礎制度是為了激發科技人才積極性、創造力，以及推動組織目標的實現而設計的一套激勵機制。激勵是激發科技人才積極性和創造力的重要手段，通過建立激勵機制和制度，可以給予科技人才合理的回報和獎勵，提供晉升和發展的機會，激勵其不斷努力和創新。
人才評價與激勵方面涉及的基礎制度包括實施分類評價標準和多元化評價體系、增加非物質激勵、強化長期激勵體制等方面的制度。以職稱制度為例，我國《關于深化職稱制度改革的意見》中明確要求通過深化職稱制度改革，重點解決制度體系不夠健全、評價標準不夠科學、評價機制不夠完善、管理服務不夠規范配套等問題，使專業技術人才隊伍結構更趨合理，能力素質不斷提高。
人才流動基礎制度
人才流動可共享空間以促進知識和經驗的傳遞，推動不同地區和不同領域的交流合作，提高整體人才素質和創新能力。科技人才的流動在促進知識、技術、經驗的傳播及跨領域合作中扮演著不可替代的關鍵角色。通過科技人才在不同地區、行業和學術領域之間的流動，能夠有效打通知識壁壘，促進資源的優化配置，推動多元化創新合作。高層次科技人才的流動不僅能夠帶動新興技術的發展和成熟，還能在加速科研成果轉化、提升產業競爭力方面產生積極影響。發展經濟學家認為，積極參與國際智力流動、保持適當的智力流動有益于一國長遠的經濟發展與技術進步。
人才流動基礎制度主要包括：打破體制機制障礙，積極引進高層次人才，鼓勵并支持人才到企業掛職鍛煉，以深化產學研合作；通過政策引導與激勵，吸引更多人才投身基層一線及艱苦邊遠地區的建設與發展。同時，支持人才從實踐體系到學術體系的流動機制建設，暢通實踐經驗和行業知識向學術反哺的渠道，以促進科技成果和實踐經驗在教育體系中的傳遞與轉化。例如，《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》明確提出，要通過深化戶籍制度和用人制度改革，進一步暢通人才流動渠道，激發社會性流動的活力。
我國科技人才成長與發展基礎制度的現狀與問題
人才高質量教育制度：改革取得成效，但頂尖人才培養機制不足
黨的十八大以來，我國對教育尤其是基礎教育進行了系列改革。在教育內容和方法上，通過“雙減”政策的實施，減少學生應試教育的壓力。同時，在基礎教育階段加強科學教育，強調批判性思維、創造性思維和問題解決能力的培養，增加實踐、探究和創新項目，以及鼓勵學生參與科學實驗和研究。在教育資源分配上，通過撥款建設偏遠和貧困地區的教育設施，提高師資水平，以及使用在線教育資源來縮小城鄉差距，提高教育資源在城鄉、區域之間的均衡性，確保所有學生都能獲得高質量的教育。在高等教育階段，我國主要通過實施一系列法律法規來保障研究生教育質量，其中包括《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）和《中華人民共和國學位法》（以下簡稱《學位法》）等。這些法律共同構成了我國高等教育制度的基本框架。《教育法》作為教育領域的基本法，明確了教育的基本原則和目標；《高等教育法》則規定了高等教育的管理體制、辦學要求及質量保障機制；《學位法》進一步規范了學位授予標準和研究生教育的質量要求。通過這些法律的綜合實施，我國在研究生教育質量保障方面形成了較為完善的制度體系。
就培養科技領軍人才而言，我國基礎教育階段和高等教育階段的基礎制度仍然存在不足。基礎教育階段教育制度中不利于人才培養的問題與人才“出口”設計有關——現行的高考制度仍側重于知識性考試，難以有效選拔出具有卓越創新能力的拔尖人才，限制了拔尖人才的早期識別與培養。高等教育階段教育制度的不足主要體現在對研究生創新能力的評價方面。由于《國務院學位委員會教育部關于加強學位與研究生教育質量保證和監督體系建設的意見》《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》等政策文件和學位標準中對研究生創新能力的界定比較宏觀，沒有提出具體的衡量標準，教師在實踐中難以有的放矢地培養學生的創新能力，學生也缺乏發展創新能力的目標導向，因而在評價形式上難免受到更易量化的結果性指標的桎梏，不利于培養科技人才的自主創新能力。
人才培養制度：多元能力需求增加，職業階段能力提升存在挑戰
新技術和新產業的加速迭代要求科技人才必須具備多元知識和技能，以成為跨學科、跨領域的復合型人才。這種需求使得科技人才的成長不僅依賴教育階段的知識積累，更需要職業階段的持續培訓和能力提升。然而，當前的人才培養基礎制度在科技人才繼續教育方面仍存在明顯不足。《第三次全國科技工作者狀況調查報告》顯示，44.4%的科技工作者感到知識更新壓力大，其中大學教師和科研人員的比例分別高達55.2%和52.7%。企業科技工作者尤為明顯，42.1%企業科技工作者反映“跟不上知識更新速度”，41.2%指出“缺乏業務/學術交流”是其工作中的主要困擾。同時，81.4%表示需要進修學習，但有46.8%反映所在單位未能提供相關機會。
上述數據表明，當前的科技人才培養機制在適應技術更新、支持跨領域合作，以及提供繼續教育資源方面仍然存在短板。特別是，在企業科技工作者中問題尤為突出，這種狀況限制了企業科技領軍人才的培養。
人才評價和激勵制度：多元改革持續推進，制度與政策存在落實困境
近年來，我國在人才評價標準、評價體系、激勵機制上都進行了改革的嘗試，如針對不同類型的人才實施不同的評價標準和方法，轉變傳統的以學歷、資歷、論文等為主要評價標準的做法，倡導“寬容失敗”的評價價值觀；結合社會、行業及市場的需求，建立了包括教育機構、企業、行業協會等在內的多元化評價體系；強化對人才發展的長期激勵機制，并增加非物質激勵。尤其在職稱制度改革方面，2016九宮格年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化職稱制度改革的意見》，從頂層設計、功能定位和制度框架3個方面啟動了對職稱制度的全面系統改革。
在評價實踐中，各項制度政策均在不同程度上存在落實問題。分類評價落實不到位，導致部分評價標準與實際工作需求脫節。例如，在倚重實踐和應用的領域評價標準過于注重理論成果，忽視實踐能力和工作實績，過于單一的標準往往使得評價結果不能全面、準確地反映人才的真實水平。多元評價體系之間的關聯性有待加強，不同評價主體之間的評價標準、方法和權重存在差異，導致評價結果難以統一和比較。評價結果的運用上，對人才的激勵主要圍繞經費補助、提供工作條件和職稱待遇等內容，形式較為單一。
人才流動制度：政策體系逐步完善，區域和行業流動亟待進一步引導和合理規范
在國際人才流動上，我國實施了一系列高層次人才計劃，以吸引全球范圍的高層次人才和杰出科學家。同時對工作簽證制度和外籍人才永久居留制度進行改革：引入不同類型的工作簽證，如R簽證用于國家需要的外國高層次人才和急需緊缺專門人才，Z簽證用于在中國境內工作的人員；推出外國人永久居留身份政策，允許在中國有重要貢獻的外籍人才獲得永久居留權。在國內人才流動上，我國發布了一系列與人才流動相關的政策和指導意見，如《關于深化人才發展體制機制改革的意見》等，旨在打破以戶籍制度為代表的體制機制障礙，促進人才區域間合理流動。同時鼓勵科研人員與企業雙向流動，促進科技成果向現實生產力轉化。政府通過完善編制管理、職稱評審、人才招錄等政策，鼓勵人才到基層一線和艱苦邊遠地區。
目前我國人才流動制度仍有較多不完善的地方，欠發達地區仍面臨引進和留住人才的困難。在區域人才流動上，雖然人才流動活躍，但仍存在無序流動的問題，不利于區域經濟創新發展。從實踐體系回流至學術體系的渠道和制度建設仍顯不足。這種單向流動模式限制了企業實踐經驗向學術研究的反哺，導致實踐中積累的寶貴技術成果和行業知識難以有效轉化為高校和科研機構的研究資源或教學內容。此外，對于部分享有特殊榮譽或稱號的“帽子人才”，其流動雖在九宮格一定程度上體現了市場活力，但過于頻繁的流動若缺乏有效制約機制，也可能對科研團隊的穩定性和長期項目的連續性造成不利影響，進而損害科研生態的健康發展。
科技人才成長與發展基礎制度的關鍵問題分析
深入探討我國科技人才發展基礎制度的現狀與問題，不難發現，上述諸多挑戰的突出問題都與人才教育、培養與使用階段中評價制度的不完善或執行不到位有關：教育過程中和出口階段評價制度的單一性，以及對創新能力評價的模糊性，阻礙了具有領軍潛力的科技人才在基礎教育階段脫穎而出和在高等教育階段激發創新潛能。培養過程缺乏跨學科、跨領域的評價導向，產學研融合存在多元主體評價體系銜接不佳等問題，限制了科技人才多元復合能力的發展。在人才激勵方面，分類評價機制不到位埋沒了部分人才的潛能，激勵手段的物質性則容易助長短視現象，不利于長遠創新氛圍形成。在人才流動方面，人才引進標準的“唯帽子”傾向、區域人才流動效果評價機制的缺失都不利于人才有序流動和區域創新生態的長遠平衡發展。
實踐路徑：構建與完善支持科技人才成長與發展的基礎制度
當前，我們正處在建設世界科技強國的偉大征程中，要促進更多的科技人才不斷成長為科技領軍人才，需要從教育、培養、評價激勵和流動機制等方面著手，構建支持科技人才成長與發展1對1教學的系統化、科學化的基礎制度。
改革教育與人才選拔制度，鼓勵多元化培養人才
在基礎教育階段，應在確保公平性的基礎上，為在特定領域表現突出或具備特殊才華的拔尖人才設立多元化選拔渠道。例如，可通過科研競賽、創新項目等形式直接選拔優秀學生進入頂尖科研機構或高水平大學。同時，學習德國“雙元制”模式和英國“工讀交替制”模式等經驗，推進工學結合的技術應用型人才培養機制，特別是針對技術應用型人才的質量、數量和結構優化進行長遠規劃，以增強國家產業競爭力。
在研究生教育階段，應聚焦創新型人才培養，通過產學研合作項目促進跨學科思維能力的培養。同時，構建多元化的教育模式，根據科技人才成長的不同階段設定培養目標、教學內容及評價標準，保障科技人才的全生命周期培養效果。具體措施包括強化導師指導、多學科團隊合作和實踐平臺支持，確保學生的科研能力、創新思維及實際問題解決能力得以全面提升。
加強產學研多主體合作制度設計，培養學科交叉復合型人才
高校應打破傳統學科壁壘，設立跨學科研究平臺，并開設跨學科課程，提升學生在多領域的知識儲備和解決問題的能力。通過實行多學科導師制，推動學生參與跨學科研究項目，培養其多維度的創新思維和研究能力。深化STEAM教育理念，培養學生跨學科思維能力，滿足前沿科技發展的需求。
推進基于產業鏈和科技鏈創新優化的人才培養機制。推動科研機構、高校與企業之間的深度合作，設立聯合實驗室和創新中心，促進科研成果轉化為產業應用。鼓勵高校學生和科研人員參與企業課題研究和實訓，了解行業需求，增強實踐能力。此外，加強針對職業發展的繼續教育支持，推動企業與高校合作，提供科技人員知識更新和跨領域學習的機會。
深化人才評價與激勵制度改革，激發科研人員創新活力
建議實施更靈活、多維度的人才評價體系，將社會貢獻、技術轉化能力、團隊協作等納入評價指標，特別是在基礎研究領域倡導“寬容失敗”的創新文化，鼓勵科研人員在探索性研究中敢于冒險、大膽創新。
針對青年科技人員的特點，摒棄單一的職稱晉升和成果考核標準，更注重其科研潛力、創新能力及長期貢獻。學習日本和美國的經驗，優化評價標準與政策支持，減輕青年科研人員的短期業績壓力，鼓勵其專注于深度研究和長期價值的挖掘。通過建立多元主體評價網絡，充分發揮同行專家和企業的評價作用，確保評價公正、準確。
在激勵機制方面，政府和科研機構應在強化物質激勵的同時增加非物質激勵，如學術榮譽、社會認可度和職業發展機會等，增強科研人員的成就感與長期動力。
完善科技人才流動制度內容，促進人才資源均衡配置
一方面，要以產業鏈、科技鏈創新優化為導向，建立優秀科技人才特別是講座高端科技人才引進的長效機制，營造“引得進、留得住、用得好”的政策環境和文化氛圍。另一方面，也要針對“帽子人才”流動過于頻繁的問題，設立有效約束機制，如限制頻繁跳槽的次數和間隔，確保科研團隊的穩定性與項目研究的連續性。
此外，應建立促進科研人員與企業之間雙向流動的長效機制，完善政策環境，鼓勵企業科技人員進入高校參與教學與人才培養工作，同時支持科研人員到企業開展實踐研究，推動產學研合作的深入開展。
結語
建設世界科技強國要求國家具備自主創新能力，特別是在前沿科技和關鍵技術領域取得突破性成果。要實現這一目標，既需要持續夯實科技人才的“高原”基礎，形成規模化的人才優勢，也需要在此基礎上培育更多具有國際影響力的科技領軍人才。本研究從支持科技人才成長與發展的內涵出發，提出了覆蓋教育、培養、評價激勵及流動四大環節的制度框架體系，并結合我國科技人才基礎制度的現狀與問題，給出了實踐路徑建議。
未來，科技人才制度建設應更加注重頂層設計與基層實踐的聯動，兼顧制度的普適性與適應性。一方面，應進一步優化教育與人才選拔制度，強化創新能力培養的導向，為我國科技人才體系提供源源不斷的動力；另一方面，要重視評價與激勵制度的科學性和多樣性，激發不同階段科技人才的潛力與活力。此外，還需完善人才流動機制，促進區域間、學術與產業間的良性互動，提升科技資源的優化配置能力。
（作者：江郁、向小薇、周建中，中國科學院科技戰略咨詢研究院 中國科學院大學公共政策與管理學院。《中國科學院院刊》供稿）